НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ СЕМИНАР «ПРОБЛЕМЫ АНТРОПОГЕННОЙ НАГРУЗКИ НА ПРИБРЕЖНЫЕ МОРСКИЕ ТЕРРИТОРИИ (НА ПРИМЕРЕ ОДЕССКОГО РЕГИОНА) (23.04.2018)

Двадцать третьего апреля 2018 года на кафедре гражданско-правовых дисциплин Одесского национального университета имени И.И. Мечникова состоялся научно-практический семинар, посвященный проблемам антропогенной нагрузки на прибрежные морские территории (на примере Одесского региона).

Е.В. Толкаченко – во время выступления на семинаре. Фото © И.С. Канзафарова
Е.В. Толкаченко – во время выступления на семинаре. Фото © И.С. Канзафарова

С докладом на семинаре выступила кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Елена Владимировна Толкаченко.

Основные положения доклада Е.В. Толкаченко

«Проблемы антропогенной нагрузки на прибрежные морские территории (на примере Одесского региона)»

Из-за процессов урбанизации, большой плотности населения, рекреационной привлекательности, занятости побережья сооружениями временной и стационарной застройки, последствия антропогенной нагрузки на прибрежные морские территории приобретают угрожающие масштабы, что приводит к потере биотического и ландшафтного разнообразия, уничтожению мест обитания животных и растений, загрязнению вод. Решение этих проблем требует комплексного интегрированного подхода, когда, с одной стороны, учитываются интересы социально-экономического развития, а с другой – минимизируется антропогенная нагрузка на прибрежные морские экосистемы.

Впервые проблема использования территорий, прилегающих к водным объектам, была поднята в начале 60-х годов прошлого века в СССР, что привело к установлению категории земель водного фонда. Начиная с 1980-х годов, в СССР, а позже в Украине, был принят ряд государственных документов, которые тем или иным образом регулировали отношения по использованию и охране водоохранной зоны, прибрежных защитных полос.

Анализируя современное национальное законодательство, можно сказать, что на сегодняшний день ни Водный кодекс (далее – ВК), ни Земельный кодекс (далее – ЗК) не дают четкого определения понятия водоохранной зоны, в отличие от определения понятия прибрежной защитной полосы, как части водоохранной зоны соответствующей ширины вдоль рек, морей, вокруг водоемов, на которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной территории водоохраной зоны.

Участники семинара. Фото © И.С. Канзафарова
Участники семинара. Фото © И.С. Канзафарова

Статья 87 ВК закрепляет, что для создания благоприятного режима водных объектов, предупреждения их загрязнения, засорения и истощения, уничтожения околоводных растений и животных (…) устанавливаются водоохранные зоны. При этом порядок определения размеров, установление границ и режим ведения хозяйственной деятельности определяет Кабинет министров Украины (КМУ).

То есть ВК отсылает нас к Постановлению КМУ от 1996 года «Об утверждении Порядка определения размеров и границ водоохранных зон и режима ведения хозяйственной деятельности в них», где пунктами 11 и 12 устанавливается, что «водоохранная зона морей, морских заливов и лиманов, как правило, совпадает с прибрежной защитной полосой и определяется шириной не менее 2 км от уреза воды. В водоохранной зоне соблюдается режим регулируемой хозяйственной деятельности». Отсюда следует, что ширина прибрежной защитной полосы и водоохранной зоны совпадают друг с другом, имея при этом различный режим хозяйственной деятельности.

Прибрежные защитные полосы устанавливаются по отдельным проектам землеустройства. Проекты землеустройства по установлению границ прибрежных защитных полос (с установленной в них пляжной зоной) разрабатываются в порядке, предусмотренном законом (ст. 88 ВК). При этом, закон, который определяет порядок разработки таких проектов, сегодня отсутствует.

Отдельно в ГСН 360_92 (укр. – ДБН 360_92) (раздел 10) введены ограничения использования трехкилометровой зоны побережья Азовского и Черного морей. В пределах этой зоны запрещено: промышленное строительство, не связанное с развитием и обслуживанием курортов, кроме морских портов и других объектов морского транспорта, объектов рыбной промышленности и организаций, которые выполняют берегоукрепительные и противооползневые работы; жилищное строительство.

На практике же существует совершенно другой подход к использованию этих зон. Это касается не только побережья Одессы и Одесской области. Очень печальная ситуация сложилась и на побережье Азовского моря (например, г. Бердянск), где ведется строительство как жилищной, так и отельной застройки. Причем застраивается не только прибрежная защитная полоса, но и коса, которая вообще не должна рассматриваться как земельный участок, потому что несет исключительно природную функцию.

Ограничивают деятельность на земельных участках под прибрежными защитными полосами положения ЗК Украины (ч. 4 ст. 59 ЗК Украины), согласно которым установлен перечень назначений использования таких земельных участков при их передаче в аренду гражданам и юридическим лицам. Органы исполнительной власти или органы местного самоуправления из земель водного фонда могут передавать на условиях аренды земельные участки прибрежных защитных полос водных объектов и острова для сенокошения, рыбохозяйственных нужд, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, проведения научно-исследовательских работ.

Участники семинара. Фото © И.С. Канзафарова
Участники семинара. Фото © И.С. Канзафарова

С использованием и охраной прибрежных защитных полос тесно связаны правоотношения, которые возникают с использованием и охраной пляжных зон, как их составляющей части.

Законодательное определение, собственно, пляжу дается в Приказе МВД № 301 «Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Украины» от 10.04.2017 г., где пляж – земельный участок береговой территории, прилегающий к водному объекту и предназначенный для отдыха людей.

В то же время, ни Водный кодекс, ни Земельный кодекс не оперируют термином «пляж». Зато оба кодекса содержат понятие «пляжная зона». Согласно ст. 1 ВК, пляжная зона – прилегающая к урезу воды часть прибрежной защитной полосы вдоль морей, вокруг морских заливов и лиманов с режимом ограниченной хозяйственной деятельности.

Так, пляжная зона является составной прибрежной защитной полосы, которая, в свою очередь, согласно ст. 1 ВК, является частью водоохранной зоны соответствующей ширины вдоль реки, моря, вокруг водоемов, на которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной территории водоохранной зоны.

Из вышеприведенного следует, что пляжная зона может быть частью прибрежной защитной полосы исключительно вдоль морей, морских заливов и лиманов. Следует отметить, что при таком подходе из числа пляжных зон выпадают многочисленные пляжи на побережьях рек, озер, водохранилищ.

В.И. Труба – участник семинара. Фото © И.С. Канзафарова
В.И. Труба – участник семинара. Фото © И.С. Канзафарова

В пределах пляжной зоны прибрежных защитных полос запрещается строительство любых сооружений, кроме гидротехнических, гидрометрических и линейных.

В то же время, Государственные санитарные правила планирования и застройки населенных пунктов допускают строительство рекреационных объектов ближе 100 м от уреза воды моря. В населенных пунктах, расположенных в прибрежной зоне бассейнов Черного и Азовского морей, береговая полоса шириной 100 м должна использоваться как зона отдыха населения, а все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к рекреационной деятельности, запрещаются (6.15 ГСПП). При этом в законодательстве не прописано, что понимается под «рекреационной деятельностью» и «рекреационными объектами».

В настоящее время в городе Одессе действуют Правила оборудования и эксплуатации пляжей города Одессы, утвержденные решением Одесского городского совета от 5 апреля 2007 года.

Интересным представляется то, что согласно этим же Правилам, объектами эксплуатации являются здания и сооружения, целью – проведение мероприятий по сохранению их надлежащего состояния. Вполне очевидно, что пляжи не являются сооружениями. На пляжах могут размещаться определенные сооружения, а также пляж как объект благоустройства может быть размещен на сооружениях, что не дает оснований отождествлять пляж с сооружением. Помимо этого, само название содержит термин «пляж», который, как указано выше, закреплен только в одном подзаконном нормативном акте, который касается регулирования отношений по охране жизни людей на водных объектах различных служб. Следовательно, необходимо признать неуместным название указанных Правил.

Следует отметить, что сегодня существует проект решения (подготовленный в порядке местной инициативы) «Об утверждении Правил содержания и использования пляжей города Одессы», который, при доработке, может заменить существующие Правила.

Что касается вопроса о праве собственности на земли, соответствующие понятию «пляжные зоны», то согласно ст. 4 ВК пляжная зона, как составляющая прибрежной защитной полосы, относится к землям водного фонда. Как следствие, на пляжные зоны распространяется тот же правовой режим собственности, что и на все земли водного фонда. Так, Верховный Суд Украины в постановлении от 2 сентября 2014 года по делу № 3-52гс14 отмечает, что прибрежные защитные полосы вдоль рек, морей и вокруг озер, водохранилищ и других водоемов не могут передаваться в собственность юридическим лицам, поскольку являются землями водного фонда Украины.

В то же время, по информации, изложенной на сайте «Публичная кадастровая карта», в пределах Одессы можно найти множество земельных участков, которые входят в прибрежную защитную полосу, и даже в пляжные зоны, но находятся в частной собственности.

А.Н. Комаренко – участник семинара. Фото © И.С. Канзафарова
А.Н. Комаренко – участник семинара. Фото © И.С. Канзафарова

Следует сказать, что в законодательстве об охране прибрежных защитных полос (в том числе и пляжных зон) и их установлении существуют отдельные нормы, позволяющие застройщикам получать разрешение на строительство, не предусмотренное законом. Например, это ситуация, которая сложилась непосредственно в г. Одессе, из-за наличия у местных советов права самостоятельно устанавливать ширину прибрежных защитных полос.

В статье 60 ЗК Украины сказано, что пределы установленных прибрежных защитных полос и пляжных зон указываются в документации по землеустройству, в кадастровых планах земельных участков и в градостроительной документации. В ч. 6 ст. 88 ВК Украины определяется, что в границах существующих населенных пунктов прибрежная защитная полоса устанавливается с учетом градостроительной документации. А согласно пункту 42 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», утверждением градостроительной документации занимаются местные советы. Из чего следует, что они могут менять ширину прибрежных защитных полос, независимо от прописанных в законе требований.

Согласно действующему законодательству, местные советы рассматривают предложения об изменении ширины прибрежных защитных полос, предоставленные специалистами соответствующих проектных институтов или подрядных фирм, которые наделены полномочиями разрабатывать градостроительную документацию.

В некоторых случаях расширение или сужение прибрежных защитных полос уместно или необходимо. Проектный институт или организация должны предоставить информацию о рельефе, существующей застройке, улично-дорожной сети и другие данные, которые подтвердят необходимость изменения существующей ширины прибрежной защитной полосы.

По статистике, на сегодняшний день в пределах города Одессы ежегодно эксплуатируются более 150 стационарных и значительное количество временных торговых объектов, в том числе 56  – на песчаных пляжах, а более 25 – на берегозащитном и первом ярусе берегоукрепительных сооружений. На территории «Гидропарка Лузановка» Суворовского района, в прибрежной полосе Черного моря, расположены 43 торгово-развлекательных объекта, из которых 10 – на территории парка им. Котовского.

Решением Одесского городского Совета № 6489-VI от 25.03.2015 г. был утвержден Генеральный план Одессы. Второй после Генерального плана документ в иерархии градостроительной документации это План зонирования территории, который был принят 10.10.2016 г.

План зонирования должен уточнять и дополнять требования Генплана. Это документ, на основании которого Одесский городской Совет будет выдавать застройщикам градостроительные условия и ограничения, будет проводиться отвод земельных участков под те или иные цели.

Одной из важнейших задач зонинга для Одессы является определение границ прибрежной защитной полосы. Как было сказано выше, ВК закрепляет определенные ограничения. Во-первых, земли водного фонда могут находиться лишь в государственной и коммунальной собственности. Во-вторых, доступ на эти территории должен быть бесплатным и беспрепятственным для всех граждан. В-третьих, на них запрещается строительство жилищных и промышленных объектов, а в пределах пляжной зоны запрещается любое строительство, кроме гидротехнических, гидрометрических и линейных объектов (включая кафе, рестораны, гостиницы, автостоянки и тому подобное, чем пестрит одесское побережье). Но ВК, тем не менее, предоставляет градостроителям и довольно большую свободу в этом смысле.

В Плане зонирования, в подавляющем большинстве случаев, граница прибрежной защитной полосы проходит по краю пляжной зоны (рис. 1). Это уже само по себе является достаточно спорным решением, ведь при такой постановке вопроса оказывается возможным застроить все подступы к пляжам, что наблюдается сейчас на «Ланжероне» и в Аркадии. Были предложения провести границу прибрежной защитной полосы по границе Трассы здоровья. Но они так и остались только предложениями. На сегодняшний день Одесса не имеет благоустроенных набережных, ливневой канализации, мощных очистительных систем, и поэтому стоки от построенных объектов будут попадать в море. Так что даже формально прибрежная защитная полоса в том виде, в каком её прописали в Плане зонирования, своей функции не выполняет.

Рисунок 1

Ланжерон. Прибрежная защитная полоса идёт по границе песчаной зоны

  1. Зеленый пунктир – граница прибрежной защитной полосы
  2. Желтый цвет – песчаная полоса (пляж)
  3. Р-2 – рекреационные зоны активного отдыха
  4. Р-2п – проектные рекреационные зоны активного отдыха

Picture1

В целом ряде случаев граница прибрежной защитной полосы проходит прямо по урезу воды. В частности, именно так её предлагается провести на участке между Обсерваторным и Мукачевским переулками, в районе «Отрады» и т.п. А для того, чтобы картина выглядела чуть менее пугающей, авторы проекта зонинга решили показать территорию пляжей не такой, какой она есть, а такой, какую её намерены сделать в будущем – после дополнительного намыва пляжей (рис. 2). Намыв этот обещает быть весьма масштабным: к примеру, Ланжерон в результате этих работ должен стать шире как минимум втрое и т.п. Но проблема в том, что, когда будет проведён намыв, неясно, а вот границу прибрежной защитной полосы проводят уже сейчас, и «освоение» территорий за её пределами также, по всей видимости, не заставит себя долго ждать.

На участке от Чкаловского пляжа до Аркадии прибрежная защитная полоса не проведена вовсе. Почему так – известно лишь разработчикам.

Рисунок 2

Прибрежная защитная полоса идёт по урезу воды, пунктиром Заштриховано то, чего нет, но будет — когда-нибудь, может быть

  1. Зеленый пунктир – граница прибрежной защитной полосы
  2. Желтый цвет – песчаная полоса (пляж)
  3. Р-2 – рекреационные зоны активного отдыха
  4. Р-2п – проектные рекреационные зоны активного отдыха

Picture2

На сегодняшний день существуют еще, так называемые, «возможности», с помощью которых так быстро «осваивается» одесское побережье.

Подменяя понятия, действует одна из схем – это постройка на рекреационной земле рекреационного комплекса или комплекса с апартаментами. В настоящее время в законодательстве строительство апартаментов практически никак не регулируется. В апартаментах невозможно зарегистрироваться, так как оформляются они как нежилые помещения. Соответственно, не нужно соблюдать предусмотренные для жилья санитарные зоны и другие ограничения. Нет четких законодательных требований к благоустройству.

Как пример рекреационного комплекса можно привести строительство элитных частных домов на склонах поселка Лески. Фактически они построены в пределах прибрежной защитной полосы с отдельно стоящими указателями «Рекреационный комплекс».

Согласно градостроительным документам, земли склонов, предназначенные для массового отдыха, были проданы горсоветом на земельном аукционе или предоставлены в аренду под жилую застройку. Их общая площадь составляет 88 гектаров, или 32% территории склонов, из которой более половины (56 га) – под застройку еще не освоены. – (Т.4 с. 31 Генерального плана).

При этом практически ни один объект не соответствует по своему реальному назначению полученным на строительство документам.

Например:

участок на 13 ст. Б. Фонтана – «Комета – М» — т.н. «гостиница на 120 мест со спортивно-оздоровительным комплексом» фактически оказалась тремя многоквартирными высотными зданиями;

 «Семейно-оздоровительный комплекс с благоустройством прилегающей территории» – т.н. «Морская симфония»; фактически – высотное многоквартирное здание в 30-и метрах от моря;

«Туристический оздоровительный комплекс с благоустройством прилегающей территории» многоквартирный дом ООО «Аркада»;

24-х этажный «Оздоровительный комплекс» с апартаментами и подземным паркингом (напротив санатория «Россия») – многоквартирный дом, находящийся в 100-метровой зоне прибрежной защитной полосы.

Подводя итоги, необходимо отметить следующее.

Прибрежная защитная полоса призвана решать задачу охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения, исчерпания. На сегодняшний день на одесском побережье ее функция практически не осуществляется.

Также прибрежная защитная полоса призвана решать задачу резервирования территории для размещения и строительства различных курортных и оздоровительных объектов, как наиболее экономически выгодных и приносящих доход в бюджеты всех уровней, при этом исключая строительство промышленных объектов и объектов жилищной застройки.

На сегодняшний день законодательство Украины содержит определенные противоречия и пробелы, которые подлежат устранению.

Охрана водного объекта должна решаться не столько административно-хозяйственными методами, а, в первую очередь, посредством воплощения инженерно-технических мероприятий (обустройство набережных, рециркуляция и технологическая очистка вод, обустройство ливневой канализации и т.д.).

 Автор информации: Е.В. Толкаченко